“5·12”汶川大地震破坏之严重、伤亡之多、救灾难度之大都是历史罕见的，它摧毁了我们的生命，毁损了我们的家园，给我们带来了无穷的伤痛，也带来了许多在常态下不会产生的问题，特别是法律问题。在救援安置阶段，工作重点是寻找抢救生还者，许多法律问题无暇顾及，但随着抗震救灾从救援安置转到灾后重建，从非常时期转为常态社会，人们从悲伤转为平静，关注重点也将会转移到相关法律问题上来，法律援助的需求量将会剧增，灾区法律援助机构如何有效做好法律援助工作，为灾区重建的顺利开展构建稳定的社会环境是工作的重中之重。为此，我们针对目前地震灾区法律援助面临的情况进行了调研，并提出了相应的对策建议，希望能对灾后法律援助工作的开展贡献一点力量。

一、灾区法律援助供求关系失衡，矛盾突出

地震之后，灾区法律援助机构面临的法律援助需求急剧上升，一方面是灾区群众遇到了很多常态时期不会或很少遇到的法律问题，如失踪人员的宣告死亡、继承、房屋倒塌致人死亡的索赔、房屋受损的认定及索赔、工伤认定及索赔、合同履行及变更、保险理赔、地震期间劳动者权益维护等等，都直接或间接与震灾相关。在灾区群众经济上变得一无所有的情况下，这部份法律需求不可避免地要进入法律援助的范围。另一方面，灾区群众情绪不稳，出现很多影响或可能影响灾区社会稳定的案件，基于法律援助近年来卓有成效的工作，政府在第一时间将这部份案件转到法律援助机构办理，加上从工、青、妇、残等途径转交法律援助机构办理的案件，法律援助在震灾后的维稳压力非常重。灾区法律援助需求的增长可以通过灾后至今法律援助案件数量得到体现。截止7月4日，成都、绵阳、德阳、广元、阿坝和雅安六个重灾区法律援助案件数量较往年都有极大幅度的增长，共计受理法律援助案件2678件，同比增长2.1倍；接待法律援助咨询55365人次，同比增长3.5倍，其中与地震相关的咨询数量达90%以上。

与急剧增长的法律援助需求相对应的应当是强有力的法律援助服务力量，但事实上，全省法律援助机构在这次地震中遭受重创，成都、绵阳、德阳、广元、阿坝、和雅安等六个重灾区城市，法律援助受理厅等房屋60%跨塌或成为危房，镇乡法律援助工作站80%毁灭、100%受到损害并有大量人员伤亡。以绵阳为例，全市法律援助机构1人遇难、5人失踪、重伤17人、轻伤34人；法律援助受理厅被毁4个，6个成为危房；法律援助工作站68个被毁，138个成为危房，数年的心血几乎毁于一旦。在人员队伍、办公场所、设备严重受损的情况下，现存的法律援助人员又有相当一部分抽调到政府统一组织的抗震救灾工作中，致使本就应接不暇的法律援助队伍更是捉襟见肘。如绵阳市江油司法局，每名工作人员都身兼两项以上的业务工作，法律援助科室人员全部抽调到政府协助工作，日常的审批、指派工作是由基层科的同志兼任，法律咨询服务只能抽调律师和基层法律工作者完成，在很大程度上削弱了法律援助服务的力量。同时，灾区的法律服务人员在相当长的时间内要陷入有偿法律服务数量减少、法律援助业务增多、收入减少的窘境，如何保证有足够多的法律服务人员参与法律援助工作，也是急需解决的问题之一。一方面是急剧增长的法律援助需求，一方面却是受损严重的法律援助机构和人员，震前本就紧张的法律援助供求矛盾在地震后显得尤为突出。

为此，我们建议，第一，加强对灾区法律援助机构人员队伍的建设，增加法律援助机构的人员编制，选调具有专业技能、甘于为法律援助事业奉献的人员充实到法律援助队伍中。第二，加大对灾区法律援助机构的经费投入，修复在地震中毁损的受理厅、规范化站点等工作机构，保证必要的办案经费，确保更多的法律服务人员参与到法律援助工作中。

二、法律援助对象和范围的界定

按照《法律援助条例》的规定，法律援助受援人的基本条件是“经济困难”，我省也专门出台文件对经济困难的认定进行了细化，绵阳市在震前的实际工作中，对不符合经济困难标准的当事人，最多只能提供免费的法律咨询，不为其提供进一步的法律援助服务。此次地震后，大量灾区群众身无分文，保障基本生活都成了问题，在他们寻求法律援助时，由于人数众多及在灾后重建过程中，继续要求当事人持有乡镇以上政府或民政部门出具的经济状况困难的证明才认定其经济困难已经缺乏可操作性。另一方面，条例规定的受案类型也远远满足不了地震后灾区群众的需求。为此，省市均出台了关于大力加强震后法律援助工作的文件，要求扩大法律援助覆盖面，对重灾区受灾群众申请法律援助的，一律免经济困难审查，其他受灾相对较轻的地方，凡是因地震引起的法律援助申请，一律免经济困难审查。同时扩大受案范围，将因地震引起的宣告失踪、宣告死亡、解除婚姻关系、收养、继承、财产分割、工伤认定和索赔、商品房买卖、保险合同纠纷、捐赠纠纷纳入法律援助受理范围。以上的处理方法在实际工作中取得了很好的社会效果。

但是，也应当看到，目前在灾区有很多法律问题并不适宜由司法机关介入，如建筑物倒塌所致的人身损害和财产损害赔偿，尤其是目前灾区影响较大的遇难学生家长讨说法的事例，直接关系到灾区社会秩序的稳定，法律援助作为为党和政府分忧、为群众解难的一级机构，不能对此视而不见，但如何既维护社会稳定又安抚学生家长，将会是严峻的课题。还有一点值得注意，由于接纳了大量本不属于法律援助范围的案件，致使震后本就有偿案源减少的法律服务市场更显得僧多粥少，如何平衡其中的关系，促进灾区法律援助工作的开展与正常的法律服务市场的恢复，将是保障法律援助工作长期良性发展的重要课题。

从法律援助维护社会稳定的基本职能职责出发，我们认为，震后法律援助工作应当侧重于咨询和非诉案件援助，对诉讼类援助案件的审批应当谨慎。建议对地震涉及的法律问题进行全面梳理，对于不宜或暂时不宜通过诉讼途径解决的争议，明确规定不属于诉讼类法律援助受案范围，通过政府出台政策予以救济解决的途径解决当事人面临的问题。

三、部分法律援助热点难点问题的处理

（一）地震中倒塌的房屋致人身损害或财产损失的索赔问题

地震中有大量学校教学楼倒塌致学生伤亡，遇难学生家长情绪激动，要求追究学校及建筑商的责任。如绵阳游仙区魏城镇学校教学楼倒塌，被埋学生死亡，家长找到学校、政府，认为教学楼倒塌不是地震的原因，而是教学楼本身存在安全质量隐患，要求由工程质量鉴定部门对教学楼进行地震前的质量安全鉴定，形成鉴定结论后再追究责任，同时提出地震当天，学校的老师未在工作岗位上，在一定程度上降低了学生逃生的可能，加大了学生死亡的数量，要求学校追究相关教师的责任。游仙区司法局组织法律援助人员、律师一起会见学生家长，对家长们提出的要求进行了解释和答复。主要观点是：关于教学楼质量鉴定的问题，成都市社科院邀请地震、建筑学、法学专家举行的“地震灾害和房屋建筑安全”研讨会认为，此次特大地震的巨大破坏力是损毁房屋的罪魁祸首，不能简单地把房屋毁损原因归咎于建筑质量。目前，质量鉴定部门也很难通过进行现场取样分析，鉴定弄清楚倒塌房屋是否存在建筑质量问题。关于学校教师是否在工作岗位的问题，也没有相关的证据予以证实，不能仅凭传言而要求追究相关教师的责任。

目前在灾区，除了对倒塌教学楼建筑质量的质疑，也存在大量商品房倒塌或经鉴定停止使用的情况，如绵阳某楼盘号称全框架小高层，还曾被评为“绵阳十大名盘”，2007年底才交房，但地震后，绝大部份房屋鉴定为停止使用，业主无一例外认为房屋质量存在问题，是“豆腐渣”工程，要求开发商承担赔偿责任。

地震中倒塌房屋致人身损害和财产损失的索赔，都涉及倒塌只是地震所致还是地震与房屋质量的混和原因所致，没有质量问题房屋是否会倒塌，质量问题是否也是房屋倒塌的原因，其原因力有多大，这些都很难认定。同时如上面的大型商品房楼盘，面对众多业主的巨额索赔，即使法院受理并支持业主诉求，也很可能存在执行不能的问题。这方面的问题在灾区特别突出，很多当事人寄希望于司法途径索赔，但在司法途径无法有效解决的情况下，容易诱发更大的社会矛盾，直接影响灾区重建的社会稳定。因此建议不要浪费司法资源，法院不受理或暂时不受理此类诉讼，但如何向当事人解释并安抚，应当进行进一步的论证。

（二）宣告死亡问题

在地震中有近两万人失踪，生不见人，死不见尸，关于失踪人员的婚姻、继承、工伤认定等等法律问题都涉及宣告死亡这一法律程序。民法通则和最高法院关于贯彻民法通则的意见对宣告死亡有明确具体的规定，法院受理后仅公告期就要三个月，也就是说要经过较长时间才能确认这些失踪人员死亡，才能发生婚姻关系终止、继承开始、工伤申报等法律后果，这对灾区灾后重建秩序的稳定会产生非常负面的影响。同时，这么多的失踪人员基本上集中在重灾区，如果这些人员都通过法院宣告死亡，工作量将会剧增，重灾区法院法官本就伤亡严重，难以承受如此巨大的工作量。因此，建议地震失踪人员不必全部通过法院宣告死亡的途径来确认死亡，有证人或者其他证据证明失踪人员确实被埋于废墟之下但没有挖掘出遗体的，可以由公安机关直接出具死亡证明，对地震中下落不明且无证据证明确实被埋的失踪人员，才通过法院宣告死亡。

（三）证据、卷宗毁损、被埋后的案件处理

地震前法院受理的案件中，有许多案件还没有审结或者执结，而地震又造成法院的诉讼卷宗被毁或者被埋，甚至案件主审法官身亡，这就带来了法院审判的难度。最近，某重灾区法院的公告称“凡属2008年5月12日前，已经××人民法院受理、未依法作出判决、裁定的民事、行政、执行案件，当事人自公告之日起三个月内（失踪人员除外），向本院提供起诉书、受理案件通知书、诉讼费收据、证据及相关证明材料等原件或复印件，逾期不提供者，人民法院将依法终结。”这样的公告不符合法律对于案件终结的规定，同时对于也处在重灾区、很多资料文档同样在地震中丢失的当事人是很不公平的，也容易引起灾区群众的不稳定情绪。