北川羌族自治县民族地区法治建设调研报告

北川是全国唯一的羌族自治县，坐落在四川盆地的西北部，总面积3083平方公里，辖19个乡镇，235个村（居）委员会。人口近24万，有羌族、藏族、回族、土家族等31个少数民族，占总人口的37.92%。其中羌族人口8.5万人，占全县总人口的35.4%。

羌族是我国最古老的民族之一，其法治文明源远流长。羌族法治包括历代国家政权调整民族关系和管理羌人的国家法，以及羌人在生产生活实践中逐渐形成和普遍适用并强制遵守的习惯法。它们在历史发展演变中交融、渗透、互补，共同构成了羌族特色突出的法治体系，成为中华民族法治的重要组成部分。

近年来，北川县积极探求在现有的法治基础上拓展习惯法的应用范围和应用方式，增强法律的多样性，促进法治资源多元化，缩小法治国家与社情民意之间的阻隔，增进二者的沟通和融合，有力推动了法治实践的本地化进程，走出了一条具有北川特色的法治建设之路，为加快建成少数民族地区高质量发展先行县提供了坚强有力的法治保障。

一、民族地区习惯法的基本情况

（一）羌族法治的发轫。原始社会时期，羌人在生产生活中逐渐形成了因俗而治的习惯法。法则规定氏族成员地位平等，按性别年龄分工协作劳动，按人口均分劳动成果，死后公葬，财产归公，轻械斗重情义，杀人偿死，以命抵命，保护同胞和氏族利益是每个成员的责任。它是羌族法治的发轫。

（二）羌族法治的雏形。公元前21世纪，羌族首领、治水英雄大禹建立夏朝后，为治乱统治，依据羌族习惯法制定了我国最早的国家法“禹刑”，它包括“墨、劓、刖、宫、大辟”五种刑罚，主要制裁贪得无厌、祸害他人、败坏官纪、滥杀无辜、违抗王命等行为。“禹刑”是羌族法治的雏形。

（三）羌族法治的包容。商至战国时期，朝廷对羌族实行“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”政策，羌族习惯法与夏商周宗法礼制有机融合，血亲为族、同姓不婚、长幼有亲、孝悌忠义、礼义廉耻、惩恶扬善等礼制礼法逐渐进入羌族族规家法，成为羌族法治的基本内容。

（四）羌族法治的发展。秦汉时期，羌族以“父名母姓为种号”形成众多分散游牧部落支系，强者首领谓“酋豪”，弱者叫附落。酋豪自主决策种族事务，参与部落会议；酋豪间既以械斗方式解决支系间矛盾，又结仇结盟以对敌；“杀人偿命”是维护生命权的铁板律；部落内部对通婚、转房、聘礼、丧葬等红白喜事以及财产、债务、纠纷等事务则按照习惯法管理。

（五）羌族法治的改革。魏晋南北朝时期，三国西晋以“攻心”“和戎”“抚夷”方略治羌，东晋以“夷人治夷、随俗而治，恩威并施、统分兼顾”策略治羌。羌族第一个政权后秦颁布史上第一部法典《秦律》，实施招抚流民、放免奴婢、广纳人才、整顿吏治、注重汉化、废除烦苛、禁滥用刑等改革，兴司法律学，允疑案重判，开创羌族司法诉讼程序之先河。

（六）羌族法治的汉化。唐宋时期，设立羌族羁縻府州管控羌区，规定羌区本族和异族诉讼分别按羌族习惯法和唐律审理裁定。其间，西夏以羌族习惯法为基础，参照唐宋律法，制定包括刑法、民法、经济法、军事法、行政法、诉讼法等内容的法典《天盛改旧新定律令》，加速了羌族习惯法的“汉化”进程。

（七）羌族法治的专制。元明时期，推行土司制度管控羌区，规定土司对上听命朝廷，受朝廷节制，对下拥有治安、纳税、贡赋、债务、生产、婚姻、财产、军事、诉讼、祭祀等“土规”“土律”的立法权。羌区的“土规”“土律”专横、残暴、腐朽，羌人备受其害，是史上最专制的法规之一。

（八）法治的规范。明末清初，朝廷实行“改土归流”，教化羌人认同和遵守国家法，注重群体力量、邻里和睦、习文尚德。羌人高度自治，各羌寨设“议话坪”商议大事、议定乡规民约，受理命盗、婚姻、田土案件，又设“转转酒”调解一般民间纠纷。凡偷盗抢劫、害人作耗者按国家法规和族规处置。其时的羌族法制逐渐规范化和制度化，体现了民主、平等、和谐的法治精神。

（九）羌族法治的转折。清末民国时期，羌民在“里甲制”下依俗而治。国民党时期实行“联保连坐法”军阀专制。1935年红军进入羌区，颁布《红军对番民十大约法》，召开第一次工农兵代表大会并制定“决议案”，从根本上废除一党专制和封建领主制，建立了羌人自己的政权组织，由羌人民主管理内部事务。从此，羌族法治获得了真正的自由民主。

（十）羌族法治的稳定。自西夏至新中国成立前夕，羌族逐渐形成了一套相对稳定的法治体系，包括刑事、财产、婚丧、家庭、继承、诉讼等习惯法，主要严惩戕害盗窃、武力械斗、败坏风德等忤逆行为，以及违背家庭家族血缘关系及婚丧嫁娶习俗等行为，调解产权、债权、债务矛盾，维护了部落、家族的安定团结，促进了羌区的文明进步。

（十一）羌族法治的完善。新中国成立后，我国《中华人民共和国宪法》规定实行依法治国，少数民族聚居地按《民族区域自治法》实行区域自治。2006年，《北川羌族自治县自治条例》颁布实施，规定县域行政机关享有依法自治权，羌区各民族公民在法律面前一律平等，享有宪法和法律规定的文化风俗、宗教信仰等权利和自由并履行公民义务。这是羌族法治史上的里程碑。

二、加强将民族习惯法融入法治建设的做法

（一）凸显民族特色，法治宣传紧贴生活接地气。注重用大众喜闻乐见的形式传播法治好声音，确保现代科技“兴”起来，新兴媒体“用”起来，文化元素“融”进来，普法方式“活”起来，打造出“适销对路”的法治宣传服务供给模式，探索出一条具有民族特色地域特色的普法依法治理之路。一是触手可及，开展“智慧普法”。以新兴媒体为普法载体 ，以“互联网+”为创新驱动，全力打造新时代智慧普法新方式。推行“微信公众号+便捷普法”，群众只要坐在家里，点点手机，就可以了解与法律有关的知识，得到专业解答。实现“智媒体+精准普法”，在办公场所和服务大厅里安置互动式触摸屏，提供自助咨询和交互学法功能，将单向普法变为互动式的参与体验。二是广泛参与，创制“风味普法”。充分利用县文化艺术团和社区演出队两支文艺队伍，提高群众参与度，激活群众“法治细胞”。由群众自编自导自演，本土创作一批贴民心、系民情、接地气的具有乡土气息的法治文艺节目，精心烹调出好看、好听、好玩的文化大餐。目前已创作有脱口秀《十劝》、说唱《对山歌》、金钱板《幸福沟》、方言诗《粑耳朵》、打岔 《山歌打岔》、快板《清风颂廉政》、小品《懒汉脱贫》《警钟》、三句半《欢迎你到北川来》等多品种多类型法治文艺节目。三是生动演绎，搞活“形象普法”。用图片、漫画、雕塑、影像等形式将法治内容进行“形象化”“通俗化”展现，让老百姓易懂、易记、易接受。对羌族法律制度的发展、改革、规范、完善等历程进行提炼阐述，创造性地以文字+图片形式编制完成《羌族法治历程》，将无形的法治理念通过形象的载体送到群众身边。拍摄《针》《阿妈》《冷处理》等具有民族特色和风情的法治微电影，把抽象的法律知识，通过曲折生动的影像故事有声有色地讲述出来，深入浅出，以小见大，达到演一剧、说一理、懂一法的效果。

（二）融合羌风民俗，加强人民调解的民族认同感。北川县的许多羌族聚集地区还依然保存着形式多样的风俗习惯，在解决民族矛盾纠纷的司法实践中占据着较为重要的地位。为有效化解羌区的矛盾纠纷，北川县人民调解工作坚持进一步发展“枫桥经验”，不断促进传统民俗与现代法治新融合，创新“三羌共治”（“羌人”、“羌俗”、“羌规”）调解模式，充分发挥了基层维稳的“第一道防线”作用。近两年来，全县各级人民调解组织共排查化解矛盾纠纷1700余件，有效的维护了社会和谐稳定。一是融入民俗，加强“民族认同”。依托羌族群众对“母舅”“老命”（当地大家族中德才兼备的长辈）“羌文化传承人”等人的高度信赖，将这些在本民族内有较高威望、公道正派、群众信服、文化和法律水平较高的尊者、智者聘为调解员，结合羌族古老的“议话坪”（羌族的民主议事活动固定地点）、“转转酒”（羌族人围席而坐，轮转喝酒的习俗）等民俗，形成了一套用羌族习惯来化解矛盾纠纷的流程。即，遇有纠纷，由母舅、“老命”等召集纠纷当事人和乡邻乡亲到村里的“议话坪”进行调解，众人围坐在一起，吃瓜果，饮茶酒，共同评议，在温馨和谐的氛围中将矛盾解决。二是关注重点，推动“多元化解”。面对不断增多的新型矛盾纠纷、群众关注的热点难点问题，北川司法局主动作为，推进乡镇、村社人民调解委员会规范化建设，指导建立交通、医患、信访、妇女儿童保护等领域的人民调解委员会7个，形成村（社）、乡（镇）人民调解委员会为基础，医疗纠纷、交通事故等专业性、行业性调解为补充的纠纷化解工作格局。北川司法局与法院联合建立“1319”诉源治理联合调解中心，联调中心设有“一中心、三个站、十九个联调点”，故又称“1319”联调中心，中心设在县法院诉讼服务中心，三个联调站分别设在永安镇、禹里镇、陈家坝镇，19个乡镇分别设立联调点，实现诉调对接平台县域全覆盖。

三、存在的问题

民族习惯法在推进社会法治过程中发挥了重要作用，但是，也存在一些不符合现代法治精神的习惯法，影响、干预着宪法、法律权威。如北川羌民族习惯中还存在着“吊狗盟誓”“捞油锅”等纠纷解决方式，与现代法治精神完全不合。要将民族习惯法在现代法治文明中发挥更大、更好的作用，就应顺应时代发展步伐，要以依法治国的理念为指导，以宪法、法律为中心，充分吸取传统习惯法中的现代法治文化要素，摒弃与法治文明相冲突之处，积极推进其现代转型。

四、克服不符合现代法治精神的民族习惯法的建议

在国家统一法治格局下，充分利用民族立法、人民调解、法律审查等民族地区法治本土资源，消除民族习惯法与国家法冲突，最大程度地发挥善良合理习惯法的适用，最大限度地化解民族地区矛盾纠纷。

（一）加强民族立法引导作用。充分利用民族自治地区的自治立法权，将民族地区的长期存在的、长期有效的、符合现代法治精神的民族习惯法吸纳到自治条例或单行条例中，成为民族地区司法的法律渊源。让老百姓意识到，通过国家层面的认可的就是国家提倡的，对于没有得到国家认可习惯法，要加强自我甄别意识，消除民族习惯法“私化”对的消极影响。

（二）加强法治宣传教育作用。加强对国家统一法、民族地方自治条例的法治宣传，提高广大干部群众的法治意识和法治观念。通过开展“以案释法”“法律进乡村”活动，深入村社、农户，通过结合当地的鲜活案例，正确解释和批判民族习惯中不合理与不合法的思想和做法，转变民族聚集地区的不合理、不合法的价值、伦理、道德观念，促进社会和谐发展。

（三）加强法律审查把关作用。通过推进“一村（社）一法律顾问”工作，加强对村规民约的合法性审查，充分检查村规民约每一条款，保证不违背党的方针、政策，不违反法律强制性规定，增强村规民约的权威性和规范性。

（四）加强人民调解劝导作用。在民事方面，少数民族习惯法在婚姻家庭、财产继承、交易习惯等方面还是鲜活、广泛地存在于少数民族群众的日常生活中。这些方面发生了纠纷，少数民族群众往往基于民族情感、家族亲情和生活方式，选择民族习惯法来“私了”。但是在实践中，还存在着“吊狗盟誓”“重男轻女”等不合科学和含有封建思想的做法，产生了少数民族习惯法与国家法的冲突问题。北川县在全县范围内建立大调解机制、推进多元化矛盾纠纷解决机制，在人民调解工作中加强与民宗部门沟通协调，让诉非衔接机制得到有效发挥。在调解具体的案件中，加强法治宣传和以案释法工作，整合文化和民族地区传统法治文化，消除国家法与少数民族习惯法的冲突，实现二者的和谐统一。